Honorer, PPPK, Akankah Menjadi PNS Tanpa Tes?

Catatan: Artikel ini merupakan opini pribadi penulis dan tidak mencerminkan pandangan Redaksi CNBCIndonesia.com

Babak baru dalam penyelesaian status honorer, khususnya di pemerintahan daerah, tampaknya sedang memasuki fase yang cukup menarik. Tuntutan agar Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK), baik penuh waktu maupun paruh waktu, dikonversi menjadi Pegawai Negeri Sipil (PNS) tanpa melalui tes kembali mengemuka.

Alasan yang diangkat adalah pengabdian. Masa kerja dan pengabdian kepada pemerintah dianggap sebagai dasar yang cukup untuk mengantarkan seseorang menjadi PNS tanpa harus mengikuti mekanisme seleksi sebagaimana yang berlaku bagi pelamar lainnya.

Persoalannya, apakah pengabdian dapat menjadi pengganti seleksi? Pertanyaan tersebut menjadi penting karena Indonesia sebenarnya telah melewati fase panjang reformasi manajemen aparatur. Sebelum Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 tentang Aparatur Sipil Negara (ASN) diundangkan, untuk menjadi aparatur pemerintah memang tersedia berbagai jalur.

Namun, mekanisme rekrutmen dan pengujiannya belum sepenuhnya memiliki standar yang seragam. Mereka yang masuk melalui sekolah kedinasan menjalani bentuk seleksi tertentu, meskipun masing-masing sekolah kedinasan memiliki variasi dalam bentuk maupun materi ujian. Rekrutmen fresh graduate juga dilakukan melalui mekanisme ujian, tetapi tahapan dan bentuk pengujiannya belum selalu seragam.

Di antara berbagai jalur tersebut, terdapat satu jalur yang pada masa lalu menjadi semacam jalan alternatif menuju status PNS yaitu honorer. Menjadi honorer pernah dianggap sebagai salah satu jalur yang cukup menjanjikan untuk menjadi PNS.

Pengabdian menjadi indikator penting dalam proses pengangkatan. Semakin panjang masa pengabdian seseorang sebagai honorer, semakin besar pula harapan untuk memperoleh status sebagai PNS. Logikanya sederhana, mereka yang sudah lama bekerja dianggap telah membuktikan loyalitas dan pengabdiannya kepada pemerintah.

Namun, masa itu berakhir ketika UU ASN mulai mengubah paradigma manajemen aparatur. Status kepegawaian dibagi menjadi PNS dan PPPK, sementara proses pengadaan ASN ditempatkan dalam kerangka seleksi yang lebih terstandar. Di sinilah muncul sesuatu yang bagi sebagian orang terasa seperti momok. Faktor kedekatan, masa kerja, maupun sekadar status sebagai tenaga honorer tidak lagi dengan sendirinya menjamin seseorang dapat menjadi ASN.

Salah satu instrumen yang kemudian menjadi sangat menentukan adalah Computer Assisted Test (CAT). CAT membawa perubahan mendasar karena proses seleksi menjadi lebih terukur dan terstandarisasi. Peserta menghadapi sistem pengujian berbasis komputer dengan nilai ambang batas tertentu, dan hasil ujian dapat diketahui secara relatif transparan. Mekanisme tersebut sekaligus mempersempit ruang bagi faktor-faktor nonkompetensi untuk menentukan hasil seleksi.

Untuk dapat melanjutkan dalam proses seleksi, peserta tidak cukup hanya mencapai nilai tertentu. Terdapat persyaratan nilai pada masing-masing subtes serta keterbatasan jumlah formasi yang tersedia. Alhasil seseorang yang telah memenuhi nilai ambang batas belum tentu memperoleh formasi apabila jumlah peserta yang memenuhi kriteria lebih banyak daripada jumlah kebutuhan yang tersedia.

Persaingan semacam inilah yang kemudian melahirkan kembali nostalgia terhadap masa lalu. Jalur honorer dianggap lebih memungkinkan dibandingkan harus berhadapan dengan sistem seleksi yang terukur dan kompetitif. Meskipun rekrutmen honorer secara formal telah dibatasi, praktik di lapangan masih dapat ditemukan.

Salah satu alasan yang sering muncul adalah adanya preseden masa lalu yang mana pemerintah pada akhirnya dianggap tidak akan tega menghentikan keberadaan tenaga honorer karena konsekuensi sosial dan politiknya.

Di sinilah persoalan menjadi lebih kompleks. Dalam manajemen kepegawaian, ada dua tahapan yang memiliki karakter sangat berbeda. Tahap pertama adalah rekrutmen. Tahap ini selalu menarik perhatian banyak pihak, bahkan bagi mereka yang sebenarnya tidak memiliki kewenangan langsung. Unit kepegawaian, pejabat pemerintah, politisi, hingga berbagai kelompok kepentingan dapat memiliki perhatian besar terhadap proses rekrutmen.

Mengapa? Karena rekrutmen menghasilkan penerima manfaat baru. Seorang pejabat yang memiliki kewenangan dalam proses tersebut dapat dengan mudah memperoleh citra sebagai pihak yang "membuka lapangan pekerjaan". Dalam perspektif politik, kebijakan semacam ini juga memiliki daya tarik karena kelompok yang memperoleh manfaat tentu merupakan bagian dari konstituen.

Sebaliknya, ada satu tahapan yang hampir selalu dihindari yaitu penghentian atau rasionalisasi pegawai. Tidak banyak orang ingin menjadi pihak yang mengambil keputusan untuk mengakhiri status seseorang sebagai pegawai. Risiko sosial dan reputasinya jauh lebih besar.

Karena itu, ketika berbicara mengenai rasionalisasi pegawai, pernyataan pejabat sering kali menjadi bercabang, ambigu, dan tidak tegas. Bahkan, saling melempar tanggung jawab menjadi hal yang tidak asing.

Merekrut pegawai menghasilkan penerima manfaat. Mengurangi pegawai menghasilkan pihak yang merasa dirugikan. Dilema inilah yang kemudian terlihat dalam penataan tenaga honorer.

Pemerintah daerah diminta menuntaskan persoalan honorer yang telah menumpuk selama bertahun-tahun. Namun pada saat yang sama, pemerintah daerah tidak selalu memperoleh ruang kebijakan dan rambu-rambu yang cukup jelas mengenai bagaimana bentuk penyelesaian tersebut harus dilakukan.

Akibatnya, sebagian pemerintah daerah menghadapi persoalan yang tidak sederhana mulai dari peningkatan jumlah pegawai, bertambahnya belanja pegawai, sementara perencanaan kebutuhan pegawai berdasarkan beban kerja belum tentu berjalan seiring.

Kini, persoalan tersebut memasuki babak baru berupa munculnya tuntutan agar eks honorer atau PPPK dapat dikonversi menjadi PNS tanpa melalui seleksi. Di titik inilah prinsip merit system kembali diuji.

Jika solusi akhirnya adalah konversi otomatis menjadi PNS, setidaknya terdapat beberapa persoalan yang perlu dipertimbangkan. Pertama, persoalan regulasi dan konsistensi sistem.

Reformasi birokrasi telah dibangun dengan gagasan bahwa pengadaan ASN harus dilakukan melalui mekanisme yang terukur dan berbasis kompetensi. Jika kemudian status honorer atau PPPK dapat dikonversi menjadi PNS tanpa seleksi, maka akan muncul pertanyaan mengenai konsistensi prinsip tersebut.

Lebih jauh lagi, kebijakan semacam itu berpotensi menciptakan insentif baru. Jika masyarakat melihat bahwa bekerja sebagai honorer pada akhirnya dapat menjadi jalan untuk memperoleh status PNS tanpa harus bersaing dalam seleksi, maka pola rekrutmen honorer akan terus berulang.

Orang dapat memilih masuk terlebih dahulu sebagai honorer dengan harapan status tersebut kelak menjadi tiket menuju PNS. Jika itu terjadi, maka tujuan reformasi birokrasi justru dapat berbalik arah. Pemerintah akan kembali menghadapi persoalan yang sama beberapa tahun kemudian.

Kedua adalah potensi konflik horizontal dengan PNS yang telah melewati mekanisme seleksi. Persoalan ini sebenarnya mulai terasa ketika jumlah PPPK bertambah sementara ruang fiskal pemerintah daerah semakin terbatas. Penurunan kesejahteraan PNS sering kali secara sepintas dikaitkan dengan pemangkasan Transfer ke Daerah (TKD). Padahal penurunan Tambahan Penghasilan Pegawai (TPP) terjadi karena jumlah penerima manfaat tunjangan membengkak.

Ketika suatu alokasi yang sebelumnya dibagi kepada kelompok penerima tertentu kemudian harus dibagi kepada kelompok yang lebih besar, maka secara matematis bagian per orang dapat menyusut. Bertambahnya jumlah PPPK dalam struktur kepegawaian daerah, sementara kapasitas fiskal tidak bertambah secara proporsional, dapat menciptakan tekanan baru terhadap distribusi kesejahteraan pegawai.

Api dalam sekam mungkin belum terlihat sebagai konflik terbuka. Namun tekanan tersebut dapat semakin besar apabila ekspansi jumlah pegawai tidak diikuti dengan peningkatan kapasitas fiskal yang memadai demi mempertahankan tingkat kesejahteraan pegawai.

Ketiga adalah dampaknya terhadap fresh graduate. Pemerintah sebenarnya memiliki kesempatan memperoleh talenta baru dari generasi muda melalui mekanisme seleksi yang terbuka dan kompetitif. Mereka yang baru lulus memiliki kesempatan untuk bersaing berdasarkan kompetensi, tanpa harus memiliki sejarah panjang sebagai honorer.

Jika kemudian status pengabdian masa lalu menjadi faktor yang dapat mengalahkan mekanisme seleksi tersebut, maka insentif bagi fresh graduate untuk membangun karier melalui jalur ASN dapat berubah. Pesannya menjadi sederhana: mengapa harus bersaing melalui seleksi yang ketat jika masuk terlebih dahulu sebagai honorer dapat menjadi jalan pintas menuju status PNS?

Ini bukan persoalan apakah honorer atau fresh graduate memiliki hak yang lebih besar. Keduanya memiliki hak politik yang sama. Persoalannya adalah bagaimana negara mendesain sistem agar keputusan mengenai aparatur tidak semata-mata ditentukan oleh kelompok mana yang paling mudah memperoleh perhatian politik, tetapi oleh kebutuhan negara dan kualitas pelayanan publik.

Keempat, dan mungkin yang paling penting, adalah masyarakat sebagai pembayar pajak. Masyarakat dapat merasakan dampaknya setidaknya melalui dua sisi. Pertama, melalui peningkatan pungutan negara untuk membayar belanja pegawai. Kedua, melalui kualitas layanan publik yang mereka terima.

Meningkatnya jumlah ASN secara drastis tentu membutuhkan konsekuensi fiskal. PNS memang mengalami penyusutan, tetapi pada saat yang sama jumlah PPPK meningkat signifikan. Statistik jumlah ASN per 1 September 2026 menunjukkan PNS sebanyak 3,4 juta, PPPK sebanyak 2,01 juta, dan PPPK paruh waktu sebanyak 1,23 juta.

Dengan tambahan PPPK sebesar 3,24 juta tersebut, pertanyaan yang jauh lebih penting bukan sekadar berapa banyak orang yang telah memperoleh status ASN, melainkan apa yang diperoleh masyarakat dari penambahan tersebut.

Apakah pelayanan publik menjadi lebih cepat? Apakah antrean menjadi lebih pendek? Apakah kualitas pendidikan meningkat? Apakah layanan kesehatan menjadi lebih baik? Apakah administrasi pemerintahan menjadi lebih sederhana? Atau justru jumlah pegawai bertambah sementara masyarakat tetap menghadapi birokrasi yang sama? Pertanyaan tersebut harus dijawab dengan data, bukan sekadar dengan jumlah pegawai.

Setiap peningkatan jumlah aparatur seharusnya dapat ditelusuri dengan peningkatan output layanan. Jika jumlah tenaga pendidik meningkat, misalnya, harus dapat dilihat apakah kualitas pendidikan meningkat. Jika jumlah tenaga administrasi bertambah, harus dapat dilihat apakah waktu penyelesaian layanan menjadi lebih singkat.

Jika jumlah pegawai kesehatan bertambah, harus dapat dilihat apakah akses dan kualitas pelayanan kesehatan ikut meningkat. Dengan kata lain, ukuran keberhasilan kebijakan kepegawaian bukanlah berapa banyak orang yang berhasil diangkat, melainkan berapa besar manfaat yang akhirnya diterima masyarakat.

Pemerintah pusat tampaknya mulai melihat persoalan ini secara lebih luas, terutama pada sektor pendidikan. Pernyataan mengenai kemungkinan pengelolaan pengangkatan guru secara lebih terpusat menunjukkan adanya evaluasi terhadap mekanisme pengadaan tenaga pendidik yang selama ini terdesentralisasi. Gagasan tersebut setidaknya menunjukkan bahwa persoalan jumlah pegawai tidak dapat dipisahkan dari persoalan kualitas.

Lahirnya konsep Sekolah Rakyat sedikit banyak merupakan respons terhadap persoalan standardisasi kualitas pendidik di sekolah negeri. Terlepas dari berbagai perdebatan mengenai desainnya, gagasan tersebut menunjukkan adanya perhatian pemerintah terhadap kualitas input, bukan sekadar jumlah tenaga pendidik.

Rekrutmen yang lebih terpusat dan terstandardisasi menjadi salah satu cara untuk memastikan bahwa pendidik yang masuk ke dalam sistem memiliki standar kompetensi yang sesuai dengan kebutuhan.

Penilaian terhadap kualitas pelayanan publik sangat ditentukan oleh kualitas orang yang menjalankannya. Dan kualitas orang tersebut tidak cukup ditentukan oleh lamanya seseorang mengabdi, tetapi juga oleh kompetensi, integritas, kapasitas, dan kesesuaian antara kemampuan dengan kebutuhan organisasi.

Karena itu, tarik-menarik mengenai penyelesaian status honorer, PPPK, dan tuntutan menjadi PNS tanpa tes seharusnya dilihat secara profesional dengan perspektif yang lebih luas. Jangan sampai negara sibuk mempertahankan kepentingan kelompok yang jumlahnya relatif kecil, tetapi pada saat yang sama mengorbankan kepentingan masyarakat yang jumlahnya jauh lebih besar.

Pengabdian tentu penting. Namun pengabdian tidak seharusnya dimaknai semata-mata sebagai lamanya seseorang berada dalam status honorer atau sebagai keinginan untuk terus bekerja di daerah asalnya.

Negara membutuhkan orang-orang terbaik untuk menjalankan tugasnya. Karena itu, kesempatan untuk mengabdi semestinya diberikan kepada mereka yang bersedia melewati proses seleksi secara fair dan kemudian ditempatkan di mana pun negara membutuhkan, termasuk di daerah yang memiliki tingkat risiko tinggi atau bahkan daerah konflik.

Sebab, jika pengabdian hanya dimaknai sebagai imbalan atas lamanya seseorang menunggu untuk diangkat, maka pengabdian berubah menjadi transaksi. Tetapi jika pengabdian dimaknai sebagai kesediaan untuk memberikan kemampuan terbaik setelah melewati seleksi yang adil dan kemudian bersedia ditempatkan di mana pun negara membutuhkan, maka di situlah pengabdian memperoleh maknanya yang sebenarnya.

(miq/miq)